看到一家縣級醫院向編外人員收取5000元工作保證金，限時不交清者，醫院不再使用，老徐認為：編制制度或早已不適應醫院發展需要了。

近日，看到一家縣級醫院向編外人員收取5000元工作保證金，限時不交清者，醫院不再使用。說的是“為了加強對編外人員的管理”將標準“統一”為5000元。后來迫于輿論壓力被當地衛生行政部門以“不當行為”被責令撤銷決定。

據了解，這種現象并不是個例，為什么會出現這種不正常但卻習以為常的現象呢？顯然，這是畸形的醫院編制人事制度造成的不公。

設置編制制度的目的是什么？

編制通常是指組織機構的設置及其人員數量的定額和職務的分配，由財政撥款的編制數額由各級機構編制管理部門確定，各級組織人事部門根據編制調配人員，財政部門據此撥款。

由此可見，編制主要包括兩方面含義，一是機構設置，也就是這個單位該不該有，可以有還是不可以有，由編制部門決定；二是這個機構應該設置多少人、其中多少“官”、多少“兵”，然后組織人事部門按照編制調配人，財政部門按照人撥付經費、工資等，所以從根本上講編制就是有關部門管人管錢的一種手段。

編制制度或早已不適應醫院發展需要

實際上醫院后來越來越變成了自收自支單位，即使有政府投資，但已是杯水車薪，越是大型醫院，即使是公立醫院國家投入的錢與醫院發展運營的錢差距甚遠。新醫改以來，盡管在政府主導的原則下，為了彰顯公立醫院的公益性，政府投入在持續增加，但直接的財政投入也很有限，而在醫院里有行政級別的可以被稱作“官員”的也寥寥無幾，所以在醫院里還實行編制管理實際上已經名存實亡，沒有意義。

然而，由于這個已經成為雞肋的編制制度的存在，在公立醫院存在很多比較奇怪的現象：

一是編制內外人員由于身份不同，難以真正享受到公平待遇。比如職稱晉升、工資調整、財政撥款、醫療保險、工傷保險甚至意外傷害賠償等都內外有別，編外人員很難與編制內人員一樣平起平坐。

二是由于醫院缺編，沒有正式編制，很多關鍵崗位急需的業務骨干進不來。即使臨時聘進來也由于是“臨時工”，人員不安心，待遇有差距，嚴重影響單位事業發展，也不利于留住優秀人才。

三是由于編制緊缺，院長只有把有限的編制讓給最關鍵的崗位和最重要的人，因此就出現了大量的編制外的護理人員。甚至出于節約經費考慮，院長盡量壓縮醫務人員的數量。這也是造成醫務人員負擔過重，常常超負荷工作，服務質量效率不高，患者滿意度低的主要原因之一。

也許正是基于這個考慮，2009年新醫改方案在建立高效規范的醫藥衛生機構運行機制時就明確對公共衛生機構、基層醫療衛生機構和公立醫院實行不同的編制政策。方案指出，公共衛生機構收支全部納入預算管理。按照承擔的職責任務，由政府合理確定人員編制、工資水平和經費標準，明確各類人員崗位職責，嚴格人員準入，加強績效考核，建立能進能出的用人制度，提高工作效率和服務質量。

基層醫療衛生機構要嚴格核定人員編制，實行人員聘用制，建立能進能出和激勵有效的人力資源管理制度。

公立醫院要遵循公益性質和社會效益原則，建立和完善醫院法人治理結構，明確所有者和管理者的責權，形成決策、執行、監督相互制衡，有責任、有激勵、有約束、有競爭、有活力的機制。改革人事制度，完善分配激勵機制，推行聘用制度和崗位管理制度，嚴格工資總額管理，實行以服務質量及崗位工作量為主的綜合績效考核和崗位績效工資制度，有效調動醫務人員的積極性。

2011年，《中共中央、國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》（中發〔2011〕5號）印發，明確指出，對承擔義務教育、公共衛生等面向社會提供公益服務的公益一類事業單位，要建立健全編制標準，嚴格控制編制總量。已制定編制標準的高等學校、公立醫院等公益二類事業單位，實行備案制管理。對現有高等學校、公立醫院等，逐步創造條件，保留其事業單位性質，探索不再納入編制管理。后來，在幾乎所有的公立醫院改革文件中都明確逐步實行編制備案制。

編制備案制實施起來為什么這么難？

2015年5月，國務院辦公廳接連以國辦發〔2015〕33號和38號文件發布了《關于全面推開縣級公立醫院綜合改革的實施意見》和《關于城市公立醫院綜合改革試點的指導意見》，其中要求“完善編制管理辦法”，要在地方現有編制總量內，合理核定公立醫院編制總量，創新編制管理方式，逐步實行編制備案制。要改革人事制度，變固定用人為合同用人，變身份管理為崗位管理，定編定崗不固定人員，形成能進能出、能上能下的靈活用人機制，落實醫院用人自主權。顯然也不再是“人編捆綁、人走編走”。

這一年5月19日，北京市委辦公廳、市政府辦公廳印發《關于創新事業單位管理加快分類推進事業單位改革的意見》決定“將逐步收回醫生編制”，對現有編內人員實行實名統計，隨自然減員逐步收回編制。按照“老人老辦法、新人新辦法”的原則，對工勤崗位、專業技術崗位中的輔助業務崗位現有編內人員實行實名制管理，只出不進，隨自然減員逐步收回編制；對新進人員按照新的用人制度管理。

北京編制管理創新，其積極意義在于公立醫院內部打破編制內外用人不一樣的制度成為可能，同工同酬成為可能，從而對職稱晉升、評優樹模、薪酬體系重建、醫師多點甚至自由執業、醫院去行政化等，起到積極的推動作用。因為隨著公立醫院里有編制的的那一部分逐步退休，沒有編制的將成為主流，醫院也將徹底打破“一國兩制”甚至一國多制的局面，為醫院科學發展注入活力。

2017年5月27日，安徽省編辦在亳州市組織了一次公立醫院編制“周轉池”調研工作座談會，擬在亳州市人民醫院和亳州市華佗中醫院開展編制“周轉池”制度試點。據媒體報道，安徽提出的編制“周轉池”就是統籌全省存量編制資源，收集全省閑置編制，建立一個“編制銀行”。通過“控制總量、盤活存量，人編捆綁，人走編收”編制管理新模式，有效解決“有編不用”和“無編可用”結構性缺編問題。

2018年山東、江蘇陸續開始公立醫院實行編制備案制試點。

盡管各地在編制制度改革方面一直在努力，但確實沒有看到實實在在的成果，為什么編制備案制這一過渡性編制改革政策落地這么難？看來還是編制二字附著了太多的利益。

老徐點評：公立醫院編制制度應取消

不可否認，在計劃經濟時代，編制在統籌資源管理充分發揮短缺資源作用方面起到了較好作用。但隨著改革開放的深入，我國正在逐步建立與完善社會主義市場經濟，而這時如果在一些必須依靠市場配置資源的行業里繼續堅持編制管理，那就顯得不合時宜，取消編制制度是大勢所趨。

基于此，老徐認為，公立醫院編制人事分配制度改革的第一步是取消編制制度而不是建立“編制池”，編制備案制也許僅僅只是一個過渡性措施。